公共资源交易电子文件归档单套管理的实证研究

文章来源：《中国档案》2021年第4期 

作者：李学广 曹红军

作者单位：光典信息发展有限公司

                河北省政务服务管理办公室

公共资源交易是由国家公共资源管理部门所掌控的公益性和专有性的社会公共资源交易的活动，公共资源交易是涉及政府资金监管的一个重要领域，其交易档案作为交易活动的真实记录，对于交易活动的管理和监督具有不可替代的作用。进入“互联网+”时代，在国家强力推动和现实的迫切需求下，全国都在整合建立统一的公共资源交易平台，推进交易全流程电子化，使公共资源交易档案集约化管理成为刚性需求。为此，河北省政务服务管理办公室、河北省档案馆、石家庄市公共资源交易中心及相关技术公司联合组成攻关团队，其项目“基于云平台的全省公共资源交易业务电子档案管理模式的实证研究”列入2017年国家档案局科技项目计划，并于近日通过了国家档案局组织的验收。验收专家组一致认为，该项目立足于河北省公共资源交易业务工作实践，形成了河北省公共资源交易电子文件归档和电子档案管理标准规范体系；按照《中华人民共和国档案法》“来源可靠、程序规范、要素合规”的要求，基于河北省政务云平台所建成的公共资源交易电子档案管理系统，促进了电子文件归档管理业务、技术和数据的深度融合，推动了电子档案单套管理在公共资源交易领域的落地生效，具有推广应用价值。

2.强化业务技术数据融合的深度

该项目坚持“技术+制度”的双轮驱动，通过细化业务技术和责任管理颗粒度，强化业务技术数据融合的深度，并为其相关内容固化成交易平台与电子档案管理系统功能提供详细设计的依据。

如图2所示，细化电子文件形成过程中的技术与业务管理颗粒度，为交易平台开发或改造提供可操作的规则；细化电子文件归档过程中的技术与业务管理颗粒度，为电子档案管理系统开发或改造提供可操作的规则；细化管理颗粒度的最终效果体现在电子文件数据方便快捷、安全可控地转化为电子档案数据。

3.明确电子文件归档功能开发的个性化需求

该项目按照细化管理颗粒度的设计，针对立档单位政府采购、工程建设等6大类交易平台电子文件归档的个性化需求，逐一制定电子文件归档范围和保管期限表，以保证归档电子文件的齐全完整；逐一编制项目级、文件级归档元数据表，特别是明确机构人员和业务行为元数据与电子文件的一一对应关系，以保证行使权力与承担责任的统一；科学设置档案分类方案和档号命名规则，为归档信息包和电子档案信息包结构设计及电子档案的科学管理提供依据；逐一提出交易平台归档接口和推送数据要求，以保证归档数据可信传递；并设置归档电子文件真实性、完整性、可用性和安全性（以下简称“四性”）检测内容，以保障电子档案的证据价值。

4.制定电子文件归档和电子档案管理制度

该项目以《电子文件归档与电子档案管理规范》（G B/T 18894—2016）为依据，起草了《河北省公共资源交易电子档案管理规范》（报批稿），并由河北省质量技术监督局发布；起草了《河北省公共资源交易电子文件归档与电子档案管理暂行办法(试行）》《河北省公共资源交易归档文件整理规则（试行）》，并由河北省政务服务管理办公室、河北省档案局联合发文。同时，还制定了十多个相互配套的电子档案管理制度，形成了完整的公共资源交易电子档案管理制度体系。

5.开发公共资源交易电子档案管理系统

该项目在已有的交易平台和通用的电子档案管理系统内，满足了系统功能扩展设计的要求，通过交易平台和电子档案管理系统的无缝对接，研发了电子文件形成、归档和电子档案管理“三合一”的全程管理系统，为归档电子文件全生命周期的闭环管理提供技术支持。

第一，增加了交易平台归档推送功能。满足交易平台与电子档案管理系统接口及数据推送要求，系统综合应用CA证书、电子印章、电子签名、数字摘要、版式文档和打包封装等防伪、防篡改技术，将归档电子文件和元数据安全、完整地推送至电子档案管理系统的电子文件预归档库，以保证归档电子文件和元数据不被篡改、责任可究。

第二，扩展了电子档案管理系统功能。将公共资源交易电子档案管理技术标准和业务规范等相关要求嵌入系统；并依据元数据表配置归档电子文件和电子档案“四性”自动检测内容，支持电子档案管理过程元数据的添加与检测。同时，最大限度地将公共资源交易电子档案管理制度相关条款固化为系统功能，强化制度执行且留痕可查。

2018年石家庄市公共资源交易中心建成了统一的公共资源交易平台，2020年6月完成了交易平台与电子档案管理系统的无缝对接，同年7月开展了电子文件归档单套管理的实践，建立了公共资源交易电子档案和监控录像档案数据库，达到了提升工作效率，降低保管成本，提高管理效益的目的。其主要实践经验总结如下：

1.交易项目电子档案保管期限的划分

公共资源交易电子档案保管期限为永久、30年、5年。按照保管期限从长的原则，该项目把同一项目全部归档电子文件划为相同的保管期限，避免了一个项目仅几件电子档案因保管期限不同给备份、销毁带来不便。

2.交易项目电子文件归档整理的方法

公共资源交易是以项目为单元形成电子文件。按照简化整理、深化检索的原则，该项目选择以件为单位归档整理电子文件的方法，即一个项目全部归档电子文件按形成时间自动排列统一的流水件号。

3.交易项目归档电子文件元数据的层级

交易项目归档电子文件有项目级和文件级元数据之分，该项目把分级的元数据表嵌入电子档案管理系统，实现了项目归档电子文件与其不同级的元数据安全传递、完整归档和分层呈现。

4.交易项目监控录像资料的归档管理

现场交易活动全过程的监控录像作为交易项目资料的一部分需要归档保存。鉴于交易项目监控录像为独立系统，且监控录像资料占据存储空间过大，该项目采用了录像档案数据离线、目录在线管理的模式。采用交易平台直接向电子档案管理系统自动推送项目元数据的方法，通过设置录像档案目录数据库，建立了交易项目电子档案与监控录像档案的关联关系，方便了同一项目两个门类档案的成套利用。同时，离线保存交易监控录像档案磁（光）盘。

5.建立多类别的公共资源交易电子档案数据库

石家庄市公共资源交易中心利用电子档案管理系统，开展了政府采购、工程建设、土地矿产、产权交易、排污权交易、医疗设备采购6大类项目电子文件在线归档，实现了归档自动化、保管电子化和利用网络化，真正打通了全流程电子化“最后一公里”，创造了公共资源交易电子文件归档单套管理的新模式。

6.档案电子化管理效益分析

石家庄市公共资源交易中心通过交易项目档案电子化节约了管理成本。如以年完成3万个交易项目为例，实现档案电子化可节约费用千万元以上，并可节省50%以上的人工成本，节省大量的工作时间，提高工作效率数十倍。

7.项目研究的创新点

第一，该项目立足于河北省公共资源交易业务工作实践，形成了河北省公共资源交易电子文件归档和电子档案管理标准规范体系。

第二，该项目基于云平台所建成的电子档案管理系统，促进了电子文件归档管理业务、技术和数据的深度融合，为归档电子文件全生命周期的闭环管理提供了技术支撑。

第三，该项目打通了公共资源交易全流程电子化的“最后一公里”，创造了公共资源交易电子文件归档单套管理模式，使电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。

档案电子化是公共资源交易全流程电子化的“最后一公里”，没有档案电子化就不是完整的全流程电子化。

1.深刻理解电子文件存档与归档的根本意义

国家发展改革委等八部委联合印发的《电子招标投标办法》定义了存档和归档的概念，提出了电子文件存档和归档的要求。多数单位和人员误认为在交易平台形成的电子文件已存档、可查考并能下载即可，便向招标人移交就万事大吉，公共资源交易全流程电子化止步于此。依据《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894—2016）和《中华人民共和国档案法》推论，交易平台（立档单位）电子文件只存档不归档，就没走完电子文件的最后一个处理程序，即“将具有凭证、查考和保存价值且办理完毕、经系统整理的电子文件及其元数据管理权限向档案部门提交的过程”，不符合“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规”的法律要求，不具备“电子档案与纸质档案有同等的效力”的条件。一旦引起纠纷，不是立档单位档案部门提供的电子档案（归档电子文件）作为凭证，其法律效力很难得到法庭的直接认定。

2.改变不合规的电子文件存档与纸质文件归档的做法

现阶段，我国公共资源交易活动多数是电子文件与纸质文件并行的模式，一般通行的管理方式为：同一个项目线上形成的电子文件部分在交易平台只存档不归档即入库；线下形成的纸质文件部分只归集不整理即入库。但实际上，这种管理方式不符合国家电子档案和纸质档案管理规定的要求。该项目实践经验告诉我们，实现完整的公共资源交易全程电子化，是改变不合规做法、加快公共资源交易体制改革的有效途径。

特别值得注意的一种倾向是：有些地方已实现公共资源交易全程电子化，但电子文件在交易平台只存档不归档，依靠交易平台全部电子数据的备份，采用仅以电子形式保存交易文件的管理方式。这种做法既不合规，又存在交易平台系统绑定电子数据、元数据可更改等安全风险，亟待改变。

3.电子文件归档单套管理的效益明显

该项目实践经验证明，虽然电子文件归档单套管理需要增加投入，但与取得的管理效益相比，可以说事半功倍。充分发挥电子档案数据不可逆、责任可追究、保存空间小和利用效率高的整体优势，电子文件归档单套管理的前景广阔。