对国家档案馆提供政府公开信息查阅的思考

2019年5月15日，修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）正式施行。面对新形势、新要求，国家档案馆应积极应对、抓好落实。

主要问题

 1.对政府信息和馆藏档案概念模糊

政府信息和馆藏档案查阅登记的格式和程序完全相同，但二者却有着本质区别。很多查阅利用者错误地把在档案馆查阅到的政府公开信息理解为档案，另外，部分档案馆的工作人员也存在概念不清的情况，没有区分清楚查阅的是馆藏档案还是政府公开信息。因此，一旦有查阅利用者对政府公开信息或馆藏档案查阅提出行政诉讼，就会使档案馆举证处于不利地位。

2.对政府信息公开主体责任承担部门有误解

一种观点是错误地认为档案馆是信息公开的主体责任部门，一旦档案馆不能提供所需要的政府信息，查阅利用者就可以向档案馆发起行政诉讼和行政复议。而有些档案馆工作人员也存在认知不清的情况，一方面难以指导查阅利用者找到确切的责任部门，另一方面档案馆代替政府信息公开主体责任部门回复查阅利用者提出的公开申请，但却把自己置于被诉的位置。

还有一种观点是认为只有各级政府及其组成部门才需要公开政府信息。因此，不少档案馆就只接收本级政府及其组成部门的政府公开信息，出现了接收盲区。

3.已公开和未公开的政府信息界限不清

政府信息有可公开和不能公开的，但很多查阅利用者缺乏这种认识。在档案馆，也有很多工作人员不太清楚政府信息能公开和不能公开的界限所在。所以，难以明确告知查阅利用者不能公开的原因，无法用政策正确引导查阅利用者，因此可能会导致矛盾的产生。

4.区分不清政府公开信息与履行行政管理职能的过程性信息

履行行政管理职能的过程性信息以及行政执法案卷信息不属于政府公开信息的范畴，这一点在《条例》中已经进行了明确。实践中，常常有一些查阅利用者提出，查阅的文件属于履行行政管理职能的过程信息或行政执法案卷信息。比如，某档案馆被诉的案件中，查阅利用者提出申请利用的就是关于某单位征地拆迁的请示及审批手续，还提出要查阅原始会议记录、查阅执法过程案卷等。面对这样的查阅申请，档案馆接待人员没有从法律法规上找到相应依据明确告知查阅利用者，因此引起纠纷。

5.查阅程序和方法不明确

各级国家综合档案馆对于政府公开信息查阅的程序和方法一直没有规范性要求，特别是近年来随着全社会法律意识的提高，对实体和程序的合法性及时效性的要求越来越高，但很多档案馆却没有制定相应的规范服务程序、流程和要求，往往是临时应对，容易失误。如回复日期超期、回复不符合有关法规要求、回复引用法律条文失当等。

原因分析

1.对政府信息与馆藏档案的性质认识不清

政府信息与档案，前者是现行文件，后者是历史记录。根据文件生命周期理论，现行文件是记述和表达现行信息的工具，档案则是历史记录。因此，现行与历史，是政府公开信息与馆藏档案的根本区别。从管理责任人和保管场所看，政府信息还未进入档案馆管理范畴，其管理责任人和保管场所是制发或获取政务信息的行政机关，而馆藏档案的管理责任人和保管场所是保存该档案的档案馆。从信息和载体的一致性来看，政府信息的信息内容和原始载体是可以分离的，主要是获取信息内容，所以在提供利用的形式上可以多样化，而档案的信息内容与原始载体形式是不可分离的。因此，政府信息和馆藏档案，适用的法律法规也不同。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条规定，政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。档案馆在面对政府信息和馆藏档案的查阅需求时，也应根据不同的法律法规来提供相应服务，政府公开信息查阅适用《条例》等政府信息公开的相关法律法规，档案查阅则适用《中华人民共和国档案法》等有关法律法规。

2.对政府信息公开部门的责任主体认识不清

根据《条例》规定，政府信息公开部门的责任主体是行政机关，同时还包括法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织。《条例》第二十五条规定，各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所。因此，国家档案馆履行的是辅助查阅责任，不是政府信息公开的主体责任。政府信息公开的主动权在行政机关，公开什么、何时公开、哪些主动公开均由在履行职责过程中制作或获取信息的行政机关来决定。档案馆在面对公开政府信息的申请时，应充分认识到自身在政府信息公开工作中的角色和定位，既不能代替主体责任部门履行政府信息公开的主体责任，也不能放弃应履行的义务。

3.对政府信息公开的范围界定不明确

政府信息公开应当坚持以公开为常态、不公开为例外。那么，在履行职责过程中，行政机关相关信息是否都属于《条例》所划归的应公开范畴，《条例》第二章第十四条、第十五条、第十六条规定了政府信息可以不予公开的范围，包括行政机关的内部事务信息，即人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息和行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息等。

由此可见，并不是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的所有信息都属于《条例》所指的应公开的政府信息范畴，政府信息有明确的可公开和不可公开的范围。

4.档案部门对政府公开信息查阅服务规范得不够

各级国家档案馆档案查阅利用的制度基本都比较健全，而政府信息公开查阅在制度化、规范化方面存在明显不足。从接收环节看，主动送交的制度缺失或执行不到位，难以确保主动公开政府信息的齐全完整和及时送交。从提供查阅环节看，也缺乏相应的制度规范。笔者随机登录了10个副省级以上国家综合档案馆的网站，都没有公布查阅政府公开信息的制度、流程和办事指南。绝大部分的国家档案馆，政府公开信息查阅和档案查阅都使用的是同一张查阅登记表。同时，对于查阅利用者提出的依申请公开的查阅申请也基本没有形成规范的应对机制和流程，往往以档案查阅告知书的方式回复，不符合政府信息公开查阅的回复要求，导致法律纠纷增多。

对策建议

1.明确地位、职责与职能

对于档案馆在政府信息公开工作中的法律地位、职责和职能，目前，仅在《条例》的第二十五条中有所涉及，但是，并没有明确规定档案馆在其中的法律地位及应该履行的职责和职能。在此轮机构改革后，一些地方档案馆归口党委统一管理，政府公开信息查阅中心的牌子都不再保留，可能对今后开展相关服务带来不便。因此，各级档案行政管理部门应积极推动制定相关法律法规、行政规章，对档案馆在政府信息公开查阅工作的法律地位与职责予以明确的表述，为档案馆开展政府公开信息工作提供坚实的法律保障。

2.加强宣传引导

要加强档案馆集中查阅政府公开信息宣传，推介政府公开信息查阅中心的基本情况、查阅须知和利用事项等。同时，需要进一步加强宣传引导的是政府公开信息查阅的正确方式，包括档案馆可提供查阅的政府公开信息范围；正确认识档案馆在政府公开信息查阅工作中的地位，依申请公开应向制发或获取政府公开信息的单位提出；正确理解政府公开信息和馆藏档案，不交叉提出查阅申请；正确履行查阅利用手续等。

3.加大政府公开信息收集力度

除政府及组成部门以外，法律法规授权的具备独立对外行使公共管理职权的单位都应成为收集对象，重点关注公众关注度高、公益性强、公权力大的部门；建立并强化送交保障机制，如建立考核机制，开展专项检查和评估，定期反馈送交情况等；建立跟踪机制，及时掌握送交部门主动公布的政府信息情况，并加强沟通联系。

4.建立联动服务机制

在档案馆与政府信息公开部门建立联动服务机制，首问负责，“让信息多跑路，群众少跑路”。群众在档案馆未查阅到的政府公开信息，由档案馆转送查阅申请给相关责任单位；政府公开信息已经移交进档案馆的，由各行政机关与相关档案馆联系，提供档案查阅服务。通过联动机制，在档案馆和各行政机关之间建立起服务网络，避免群众多跑路。

5.提高规范化、制度化水平

政府公开信息查阅中心是档案馆的五大职能之一，档案馆要把这项工作作为自己的主要职能来研究、来推动，使其更加规范化、制度化。制定政府公开信息收集、管理、查询服务等环节的工作标准和业务规范，明确责任部门和工作要求，特别是要严格区分政府信息查阅和档案查阅的利用流程，拟定标准化回复用语，明确办结时限，避免因为回复超期或回复不当引起法律纠纷。

6.优化服务

拓展服务方式，在现场查阅的基础上，开展如信函查阅、电话预约查阅等，还可在政务大厅或单独设立查阅点；延长服务时间，可采取节假日、中午休息时间预约查阅等方式；改进服务措施，可主动发布查阅信息，编印服务手册，简化查阅手续；改善服务条件，尽量提供先进、方便的设施和优雅的利用环境；运用现代化技术，强化全文检索、分类查询，真正做到足不出户，鼠标轻点，信息上门。

文章来源：《中国档案》2019年第7期   如有侵权请立即与我们联系，我们将第一时间处理